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经济参考报:新时代国企混合所有制改革路径探究
来源:作者:日期:19.08.26

  混合所有制是全球化时代市场经济条件下生产资料占有社会属性的客观要求。它使得生产和资本的社会化推进到新的高度,在一定范围内适应了全球化时代社会生产力的发展。国有企业作为国有资本的代理人和政府投资出资人代表,是我国社会经济群体中不可或缺的重要部分,其有序高效发展,也是新时代经济高质量发展的要求。国有企业混合所有制改革,是本轮国企改革的重要举措。进一步理清政府和市场的关系,并完善企业产权保护制度,是国有企业混合所有制改革的重要方面;优化国有企业控制权分配,实现激励约束相容,对提高国有企业治理效率,改善国有企业经营绩效和提高效用发挥着重要作用;积极推进国有企业混合所有制改革,对当前建立现代经济体系,推进供给侧结构性改革,提高资源配置效率,促进创新发展,推动经济高质量发展具有重要的理论和现实意义。

  国企混改的意义和实践路径

  我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的生产资料所有制,与发达资本主义市场经济国家存在着本质区别,目的是不同资本的优势互补和提高市场竞争力,是以维护和积极扩展全体人民的利益为出发点的。我国建立以公有制为基础的社会主义生产资料所有制,生产力发展在不同产业和地区的不平衡性、多层次性,使得在相当一个时期,社会主义生产资料所有制带有多元性、多层次性和多样性的特点。

  混合所有制作为当前及今后相当一个时期我国基本经济制度的重要实现形式,其健康发展有利于进一步巩固和完善我国的基本经济制度;有利于深化国有企业改革,增强国有经济的活力,放大国有资本的功能,提高其竞争力;也是减少政府对微观经济事务的干预,正确处理政府与市场的关系,让市场在资源配置中起决定性作用,让各种所有制资本依法平等使用生产要素,公平参与市场竞争,相互促进,共同发展的重要保证。国有资本与其他各种资本以混合所有制形态进入社会再生产的领域,这同样也是全球化时代的市场经济条件下,我国社会生产得以正常运转所不可或缺的保障。

  早在改革开放初期,我国国有企业改革便经历了“放权让利”阶段。在这一阶段,企业的经营自主权得到扩大。随着改革开放的深化,以国有企业控股、参股为主体的,兼容外商投资企业或其他社会资本的股份制企业为主要形式的混合所有制得到较快发展。1993年通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,国有企业的改革方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,要让国有企业真正成为市场主体。在此基础上,国有企业开始现代企业制度改革。党的十八届三中全会明确提出混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。我国逐步形成了以公有制为主体、多种所有制经济成分共同发展的、以混合所有制为特征的基本经济制度,企业所有制结构及股权结构开始逐渐更多地由市场来决定。

  从政策层面看,国家从宏观战略层面为国有企业改革提出指导性意见。2015年9月国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》进一步明确指出,国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。与企业追求利润最大化的假设不同,我国国有企业除经济目标外,还在很大程度上承担着政策性目标,包括社会性目标和战略性目标。为此,国资委、财政部和发改委于2015年12月发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,将国有企业界定为商业类和公益类。要求商业类国有企业按照市场决定资源配置的原则来进行改革,强调其市场性;而公益类国有企业则更强调其社会性,从而为国有企业健全现代企业制度、完善国有企业的治理结构提供了重要依据。2016年末,中央经济工作会议提出“混合所有制改革是国企改革的重要突破口”,改革节奏明显加快。

  在实践探索中,我国国有企业混合所有制的发展主要采取三种路径:一是引入非国有资本参与;二是引入战略投资者平台;三是采取增资扩股、出资新设等方式探索实行企业员工持股计划。从发展历程看,以1998年为起点到2008年的十年,是混合所有制改革缓慢发展的尝试阶段;2013年至今,特别是2016年末中央经济工作会议提出“混合所有制改革是国企改革的重要突破口”之后,混合所有制改革节奏明显加快,取得的进展显著。一是混合所有制企业户数不断增加。二是重要领域混合所有制改革实质有序推进。石油、铁路、民航、电信、军工等领域先后试点推进。进一步放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率。三是国有控股混合所有制员工持股试点推进。国有资本的布局和结构得到不断优化。经过多年来国有企业混合所有制改革的试点工作实践,一批国有企业通过改制发展成为混合所有制企业或正在积极探索混合所有制改革,并取得了初步成效。

  通过国企混合所有制改革的探索,现代企业制度进一步完善,公司治理结构逐步规范,大多数试点企业已从计划经济体制附属的传统国营企业,转变为市场经济体制下的独立自主经营市场主体。

  当然,我国现有的国企混合所有制改革也面临着一些问题。为此,深入了解国有企业混合所有制改革的特点、并提出相应的改革建议,在理论和实践中都具有重要意义。

  深化国企混改的基本思路

  国有企业混合所有制改革是一项艰巨而复杂的系统工程。概括起来应当考虑遵循以下基本思路:

  其一,建立规范的法人治理结构。现代企业法人治理结构是企业规范运行、效率提升的基础,合理的激励和监督机制是企业发展壮大的保障。要持续梳理与优化国有企业制度流程体系,规避运营风险,提升业务运作效率。建立并完善经营计划制订、下达、执行、反馈的闭环工作流程及机制。

  其二,建立完善的法律制度。自上而下的国有资产监督管理体制能够提供有效的制度保证,能够切实实现国有资产保值增值的目标,并强化对地方和部门的职责及各项制度的执行要求,构建完备的国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。

  其三,遵循市场化的产权交易规则。要加快推进产权制度的改革与创新,健全公平、公正、公开、规范、有序的产权交易市场,使产权市场成为各类市场主体有序竞争、资本流动、资产重组、扩张发展的平台。从而有效推进国有企业形成适应市场经济发展的现代企业制度,强化国有企业的活力和创新性。

  其四,清晰界定国有资本功能作用。现有的国有资本大部分存在于一般竞争领域,没有充分发挥其带动引导作用,也影响了其市场竞争力的形成。需要进一步调整布局,加大资本运营力度,提升国有资本运营优势与效率,着力提升核心竞争力。要坚持创新驱动发展战略,创新国有资本投资和运营模式,推动资源整合,提升国有企业在经济发展中的作用。

  其五,优化资源配置方式。既要发挥政府的宏观引导作用,更要尊重市场在资源配置中的决定性作用。国有企业混合所有制改革要把尊重市场经济规律和企业发展规律,与产权多元化及企业法人治理结构完善结合起来,以此作为提高国有企业治理效率的重要基础。政府对待微观领域包括国有企业在内的企业政策,要实行负面清单管理,坚持一个“活”字,即放开搞活,使企业真正成为大众创业、万众创新的市场经济活动的主体。要注意区分商业类国有企业和公益类国有企业的不同特点,进一步减少政府对国有企业特别是商业类国有企业的直接干预,从而促使实现国有企业市场效率的最大化和自身的正常发展。

  其六,正确处理好控制权分配。以市场导向为基本方向,按照现代企业制度的基本架构,以股权结构为基础,切实保障混合所有制国有企业的各类出资人的产权权益,防止出现国有资本边缘化或权益被弱小化。同时,要调动各类参与者的积极性,从法律层面保证非国有资本与国有资本享有同股同权,即在国有企业控制权分配过程中,实现公平公正,以提高国有企业的决策效率。

  其七,实行激励约束相容机制。在混合所有制改革过程中,加大国有企业管理人员的市场化选聘力度的同时,强化市场考核机制,促进国有企业激励约束相容。深化企业的治理结构和体制机制改革,实现企业激励约束制度的动态调整,提高企业的决策效率和经营管理效率。与此同时,不断完善国有企业的相关法律法规,从制度层面为国有企业混合所有制改革的顺利进行提供保障。

  其八,明晰资产产权资本多元参与。允许各类社会资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权,鼓励集体资本、非公有资本和外资等各类资本参与,鼓励养老基金、社保基金等各类基金介入,也包括资本市场资金等,藉此分散股权,形成股权多元化,有助于股东之间相互制衡。而且分散的股权结构有助于股东之间相互制衡,形成科学的法人治理结构,而为企业融资、风险投资提供更好的平台。

  其九,梯度进行分类实施。区分行业和领域性质以及企业规模,具体分析、分阶段推进。针对国有企业进行的混合所有制改革,不应一概而论,一方面要根据其所属具体行业和领域以及企业规模加以区分,坚持因业施策;另一方面要分清是具备混合所有制改革条件的企业还是已经实行混合所有制的国有企业,对处于不同阶段的这两类国有企业要采取有区别的改革措施。

  深化国企混改的政策建议

  基于以上思路,在当前及今后一个时期推进我国国有企业混合所有制改革,主要应着手以下几个方面:

  第一,分类细分化推进国有企业混合所有制改革。区分不同领域和行业特点以及企业规模。政府要根据企业不同特点,有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价。对主业处于市场化程度很高的竞争行业和领域的国有企业,积极引入其他各类非国有资本实现股权多元化,坚持以资本为纽带按市场规则完善混合所有制企业治理结构和管理方式,各类出资人以股东身份履行权利和职责,使之成为企业的市场主体。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的商业类国有企业,要保持国有资本的控股地位,支持非国有资本参股。根据不同行业的特点放开竞争性业务,规范盈利模式,稳妥地推进国有企业混合所有制改革。对公益类国有企业和具备市场化条件的其他国有垄断行业企业,则渐进规范地开展混合所有制改革。根据不同公共产品和公共服务行业和领域业务特点,加强分类指导,鼓励其他经济成分以多种方式参与经营,推动具备条件的国企实现混合所有制改革。

  第二,资本多元化推进国有企业混合所有制改革。首先,允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股,非公有资本可通过出资入股、股权收购或置换、可转债认购等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股。明晰各类资产产权,鼓励集体资本、非公有资本和外资等各类资本参与,鼓励养老基金、社保基金也包括资本市场资金等各类基金介入,形成股权多元化的相互制衡。有序吸收外资参与国有企业改制重组、合资合作,鼓励通过海外并购、投融资合作等方式,充分利用国际资本、技术和市场等要素资源,深度参与全球产业链、价值链整合,强化参与国际经济竞争的优势。其次,鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。以资本为纽带,充分发挥国有资本投融资运营的资本运作平台作用,通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式,对发展潜力大、成长性强领域的非国有企业进行股权投资或股权融合。

  第三,明晰界定股权资产产权,完善健全产权交易规范运作机制。首先是允许各类社会资本参与国有企业混合所有制改革,就必须明晰界定股权资产产权。这样才能吸引各类社会资本积极介入,打开国有资本与市场资本相互参与渗透的通道,并实现规范治理和高效有序运行。其次是严格资产评估,建立健全股权流转和退出机制,加快建立和完善公平公正公开、规范有序的产权交易市场,使之成为各类市场主体有序竞争、资产重组、扩张发展的平台。通过市场化的手段,利用产权市场,为国有资本的有效退出尽可能扩展有效溢价空间,为国有资本增值和避险提供保障路径。借此既可激发国企的活力和壮大民企的实力,也可从根本上为企业的创新力开拓发展空间。

  第四,健全多层次治理机制优化控制权分配。首先是进一步确立和落实企业的市场主体地位,健全混合所有制企业的法人治理结构。在现代企业制度的架构下,通过国有企业控制权改革,提高控制权配置效率以及国有企业的经营绩效。其次是进一步在国有股股东和非国有股股东之间优化控制权分配,提高非国有股股东在国有企业经营管理中的决策权,强化企业对市场的敏感性,处理好所有者与经营者之间的关系。确保企业治理规范、激励约束机制到位。政府不得干预企业自主经营。再次是健全完善企业激励约束相容机制。还要建立严格的决策监督体系,聘请适当数量的外部董事和独立董事,加强对企业自身和管理层的监督,加大董事会运作的透明度和规范性,增强企业职工对企业经营的民主监督力度。

  第五,用好资本市场平台通路。资本市场是企业实现融资的重要渠道和有效手段,而国有企业上市不仅打通了资本市场直接融资的通路,也能够进一步健全公司治理结构和明晰产权效力,建立起激励约束机制。国有资本证券化率作为国有企业改革的一个重要任务,深入推进国有企业公司制、股份制改革,优化国有经济布局和资源配置,对于做强做优做大国有企业有着积极的作用。

  第六,科学监督适度放松规制。对国有资本的监督管理十分必要,在实际操作中应按照市场法则科学制定监管制度办法,做到宽严适度,有针对性。一要针对股份合作的混合所有制建立科学合理又切合实际的国资监管体系,既监管到位又具备可操作性。二要大胆突破,适度放松规制。包括加快推进开放管理层持股、员工持股通路,降低混合所有制创投公司资本市场退出划转社保基金比例等,通过改革尝试,吸引合作伙伴的同时留住人才。(姜 凌 许君如)

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